Autor: Kelson Senra, Arquiteto e Urbanista, subsecretário de Habitação de Duque de Caxias, RJ
Este artigo discute os desafios da nova fase da governança metropolitana do Rio de Janeiro, após a decisão do Supremo Tribunal Federal sobre a Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1.842/RJ (2013) e a aprovação do Estatuto da Metrópole (Lei 13.089/2015). Considera-se que a principal questão a ser enfrentada pela governança metropolitana do Rio de Janeiro é a redução da forte desigualdade existente na metrópole, exemplificada pela análise do caso da Baixada Fluminense. Avalia-se que a governança metropolitana do Rio enfrenta grandes desafios para superar as limitações impostas pelo sistema federativo brasileiro, promover uma gestão democrática da cidade e contribuir para a redução das desigualdades.
A desigualdade na Região Metropolitana do Rio de Janeiro e o caso da Baixada Fluminense
A Região Metropolitana (RM) do Rio de Janeiro, ou Grande Rio, a segunda maior metrópole do Brasil, com 12 milhões de habitantes, é um retrato revelador do país e amostra expressiva do quadro de desigualdades sociais, econômicas, infraestruturais e ambientais encontrado na maioria das cidades brasileiras.
A análise do caso da Baixada Fluminense, é exemplar. Com cerca de 30% da população da metrópole, a Baixada revela uma série de precariedades que a distingue das áreas mais ricas da cidade do Rio de Janeiro. A região, localizada na periferia, apresenta os piores indicadores sociais da Região Metropolitana. Na educação fundamental, por exemplo, os municípios da Baixada ocupam os últimos lugares do Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB) do Estado do Rio de Janeiro: Belford Roxo – 91o, Nova Iguaçu – 90o, e Duque de Caxias – 82o. Na Baixada, o número de 58,7 homicídios por 100 mil habitantes (Observatório das Metrópoles, 2012), é muito superior à média brasileira (32,4 assassinatos por 100 mil habitantes). O Índice de Desenvolvimento Humano (IDH, PNUD/2010) de municípios como Belford Roxo (0,684), Queimados (0,680) e Japeri (0,650) está distante do Rio de Janeiro (0,799, nível alto) e Niterói (0,837, muito alto).
A infraestrutura da Baixada Fluminense é precária. O abastecimento de água potável por rede de distribuição alcança somente 60% de Duque de Caxias e 54% de Guapimirim. O atendimento por esgoto sanitário não atinge 50% da população em vários municípios, como é o caso de Belford Roxo (41%), Nova Iguaçu (45%) e Duque de Caxias (44%) (SNIS, 2012). Os municípios da Baixada não contam com um sistema de macrodrenagem, as enchentes são periódicas e as tragédias recorrentes. Os cursos d’água, assoreados, são utilizados para despejos de esgoto sanitário, despejos industriais e resíduos sólidos que são despejados na Baía de Guanabara. As margens dos rios estão ocupadas por famílias de baixa renda. Só em Duque de Caxias, há 31 mil famílias em áreas de risco, a maioria em beiras de rios e baixadas alagáveis (PMRR, 2014). O tempo de deslocamento para quem mora em Japeri e trabalha no Rio de Janeiro, que concentra 70% dos empregos, foi de 187 minutos (FIRJAN, 2015), o maior do Brasil, 32% acima da média metropolitana.
Indicadores econômicos também revelam desigualdade entre a Baixada Fluminense e Niterói, cidade carioca. Em 2011, enquanto o Rio de Janeiro tinha um PIB de R$ 163 bilhões, 70% do total do PIB da RM, Duque de Caxias, o segundo PIB do Estado, era de R$ 23 bilhões, e o de Belford Roxo apenas R$ 4,5 bilhões. O número de pessoas que trabalha sem registro formal chega a 53% em Guapimirim e 58% em Magé, diante de 34% no Rio de Janeiro e Niterói (Casa Fluminense, Censo 2010). Em 2013, o orçamento municipal do Rio de Janeiro foi de R$ 21,7 bilhões, enquanto Duque de Caxias contou com R$ 1,7 bilhão e Belford Roxo com R$ 500 milhões. No mesmo ano, a receita per capita do Rio de Janeiro foi de R$ 3,3 mil, em Niterói foi de R$ 3 mil, em Nova Iguaçu e Belford Roxo foi de R$ 1,1 mil, menos de um terço da capital. Nesse mesmo ano, o município do Rio de Janeiro conseguiu investir 14% do seu orçamento, e os municípios de Duque de Caxias e Belford Roxo, cerca de 1% da sua arrecadação total.
A precariedade de grande parcela da população, em territórios da periferia da metrópole e também em ilhas de exclusão intraurbana, causa transtornos para todos os cidadãos: a inexistência de redes coletoras de esgoto e de tratamento de efluentes na Baixada Fluminense polui as Baías de Guanabara; a precariedade do transporte coletivo eficiente para São Gonçalo e Baixada Fluminense provoca grandes congestionamentos nos principais eixos do sistema viário de acesso ao Centro do Rio de Janeiro; a concentração de investimentos nas áreas mais ricas da cidade, reforça a criação de empregos nestas regiões, exigindo grande mobilidade dos habitantes mais pobres da metrópole; o baixo nível de escolaridade da periferia dificulta o acesso dos seus moradores ao mercado de trabalho formal, inclusive às vagas disponíveis na sua própria região de moradia.
A redução das desigualdades sociais, econômicas, infraestruturais e ambientais encontradas na Região Metropolitana do Rio de Janeiro interessa a todos os seus cidadãos e pode ser considerada uma obrigação do Estado e municípios que compõem a RM, além da União, que centraliza recursos e diretrizes de políticas públicas. Mais do que uma responsabilidade de cada ente federado isoladamente, a redução das desigualdades do Grande Rio é um desafio para a Governança da Região Metropolitana, contando com a participação de representantes da sociedade, na forma como dispõe o Estatuto da Metrópole, e o novo marco legal vigente.
O Estatuto da Metrópole e a nova fase da gestão metropolitana no Brasil
A nova fase da governança metropolitana no Brasil tem início em 2013, com a decisão do Supremo Tribunal Federal (ADI 1.842/2013), que exige o compartilhamento de responsabilidades entre os entes federados para todas as funções públicas definidas como de interesse comum da metrópole. Esta decisão levou à formulação e aprovação da Lei Federal 13.089/2015, o Estatuto da Metrópole. Associado às diretrizes do Estatuto da Cidade (Lei Federal 11.107/2005), o Estatuto da Metrópole regulamenta o Artigo 25 da Constituição Federal de 1988 (§ 3º do art. 25), e estabelece diretrizes para a governança das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas, e microrregiões. Na prática, o Estatuto da Metrópole cria uma oportunidade para que seja promovida ou revista a gestão das RMs no Brasil.
Segundo o Estatuto da Metrópole, uma lei complementar estadual deve criar unidades territoriais urbanas, estabelecer quais as funções públicas de interesse comum, apontar uma estrutura de governança interfederativa, em termos de organização, planejamento e execução das funções públicas de interesse comum, e indicar os meios para o controle social da gestão. A estrutura de governança definida pelo Estatuto da Metrópole inclui: a) uma instância executiva, composta por representantes do Poder Executivo dos entes federados participantes; b) uma instância colegiada deliberativa, com representação da sociedade civil; c) uma organização pública com funções técnico-consultivas; d) um sistema integrado de alocação de recursos e prestação de contas.
A “governança interfederativa” e a gestão democrática das “funções públicas de interesse comum” são os destaques do Estatuto da Metrópole. A governança interfederativa se baseia no compartilhamento das responsabilidades entre os entes federados visando a promoção do desenvolvimento urbano integrado de toda a Região Metropolitana, onde o interesse comum deve prevalecer sobre o local, resguardada a autonomia de cada ente. A “governança interfederativa” é capital para estabelecer a cooperação e a coordenação federativa, fundamentais no Brasil pós-Constituição Federal de 1988, que define competências comuns e concorrentes para entes federados autônomos. Contudo, a colaboração entre os entes federados não vem ocorrendo com sucesso na maior parte das políticas públicas. O principal instrumento de cooperação federativa, o consórcio público (Lei Federal 11.107/2005), exige um grande esforço político envolvendo os Legislativos e tem sido pouco utilizado. O que mais tem avançado são consórcios privados temáticos, como os da área da saúde, embora sem estabelecer uma coordenação na escala metropolitana. As políticas públicas da área social, como educação e assistência social, estabelecem uma cooperação entre entes federados, mas também não consideram a escala metropolitana.
A gestão democrática se fundamenta na participação de representantes de vários seguimentos da sociedade em processos contínuos de planejamento e de tomada de decisão, incluindo a participação em um conselho deliberativo. Também são previstas audiências e consultas públicas, projetos de lei, planos e programas de iniciativa popular e sistemáticas de controle social. A participação de diferentes seguimentos sociais em um conselho deliberativo, é uma questão chave para a nova fase da Gestão Metropolitana e um diferencial apresentado pelo Estatuto da Metrópole. A participação social no desenvolvimento urbano tem ocorrido na União, estados e municípios, por meio de conferências e conselhos das cidades, além de instâncias de políticas setoriais de habitação e saneamento, entre outros fóruns. Contudo, essa participação da sociedade, em geral, não se dá em órgãos com poder decisório, e tem pouco impacto nas ações públicas dos governos e nas decisões desses órgãos, quando não são totalmente contornadas por grupos políticos de grande poder econômico. A política de habitação de interesse social é um exemplo desse processo. Apesar da existência do Conselho e do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social, criados pela Lei Federal 11.124/2005, as verbas federais para habitação foram majoritariamente destinadas ao Programa Minha Casa, Minha Vida, controlado pelas grandes empresas do setor da construção civil.
Para realizar a governança metropolitana, o Estatuto da Metrópole define um conjunto de ferramentas: planos (de desenvolvimento urbano integrado e setoriais interfederativos), instrumentos urbanísticos interfederativos (zoneamentos, operações consorciadas, parcerias público-privadas), instrumentos de gestão cooperativa (consórcios, convênios, contratos de gestão) e fundos públicos (sem maiores detalhamentos). Contudo, acredita-se que a governança interfederativa e a gestão democrática são basilares para garantir um planejamento e uma governança metropolitana comprometida com a redução das desigualdades sociais, econômicas, infraestruturais e ambientais.
A situação atual da Governança Metropolitana no Rio de Janeiro (2016)
A recente preocupação do Governo do Estado do Rio de Janeiro com a governança metropolitana, surgiu paralelamente à perspectiva de implantação do Complexo Petroquímico do Estado do Rio de Janeiro – COMPERJ, hoje frustrada, e implantação do Arco Metropolitano (obras parcialmente executadas), e levou a criação, em 2011, de um Comitê de Estratégias Metropolitanas. Já sob a égide da decisão do STF, foi instituída a Câmara Metropolitana de Integração Governamental e o Grupo Executivo de Gestão Metropolitana (Decreto Estadual nº 44.905/2014).
A Câmara Metropolitana, desde 2015, com recursos do Banco Mundial, contatou consultorias e desenvolve um Plano de Desenvolvimento Urbano Integrado (PDUI), também chamado de “Modelar a Metrópole”. A Câmara organizou um Conselho Consultivo do Plano Metropolitano, formado principalmente por representações de instituições patronais e de órgãos públicos, não abrangendo organizações comunitárias e movimentos sociais urbanos. Além disso, o Governo do Estado do Rio de Janeiro encaminhou à Assembleia Legislativa um projeto de Lei Complementar (LC nº 10/2015) instituindo a Governança da Região Metropolitana, atendendo as exigências do Estatuto da Metrópole.
O processo de planejamento e as propostas de Governança Metropolitana do Rio de Janeiro apresentam uma série de limitações. Primeiramente, há que se considerar o contexto em que ocorre esse planejamento, no momento de calamidade pública estadual, de falência financeira e falta de autoridade política do Governo do Estado do Rio de Janeiro. O planejamento metropolitano está sendo elaborado pelos níveis tecnocráticos, de maneira completamente descolada da realidade, sem lastro financeiros nem comprometimentos políticos ou sociais, uma verdadeira “abstração criativa”.
Projeto de Lei Complementar do Estado do Rio de Janeiro propõe instituir uma estrutura de governança baseada em um Conselho Deliberativo com poderes concentrados no Governador (peso 30), e no município do Rio de Janeiro (peso 20), em contraposição aos municípios menores (pesos entre 1 e 5, de acordo com a população). O Conselho Deliberativo inclui ainda um um representante de outro Conselho, de caráter consultivo, formado por 45 membros, sendo 27 representantes da sociedade. A nosso juízo, a estrutura de governança proposta pelo governo estadual não atende o Estatuto da Metrópole. O projeto de Lei Complementar recebeu dezenas de emendas na Assembleia Legislativa e teve a discussão preterida em função da situação de calamidade pública.
Em outro ponto, o PLC 10/2015 define as funções públicas de interesse comum da RM do Rio de Janeiro, o que inclui ordenamento territorial, saneamento básico, mobilidade urbana, mitigação de efeitos climáticos e serviços de comunicação digital. Observa-se que este itens diferem dos eixos adotados pelo Plano de Desenvolvimento Urbano Integrado, quais sejam: expansão econômica; patrimônio natural e cultural; mobilidade; habitação e equipamentos sociais; saneamento e meio ambiente; e reconfiguração espacial; o que demonstra um pouco do descompasso das atividades de planejamento metropolitano.
Os desafios da Governança Metropolitana do Rio de Janeiro em sua nova fase
Em linhas gerais, para estruturar sua nova fase, a Governança Metropolitana do Rio de Janeiro deveria considerar alguns parâmetros. Para viabilizar a governança interfederativa seria fundamental conferir maior horizontalidade nas relações, independentemente do peso econômico ou populacional dos entes federados, além de estabelecer mecanismos, como o poder de veto, para garantir a autonomia dos entes, pelo menos no que se referir a sua gestão privativa. No cenário atual, gestores municipais encontram-se incomodados com a possibilidade de perder poder, particularmente quando se trata da privatização dos serviços de saneamento, via autoridade metropolitana, o que é defendido por vários setores dos governos estadual e federal. Cabe ainda exigir a participação da União no processo de governança, considerando a grande centralização de recursos públicos no Governo Federal.
Na gestão democrática, por sua vez, caberia uma ampla participação da sociedade no processo de governança, contando com representantes de diferentes setores, garantindo representações tradicionais, como federações de associações de moradores, movimentos de moradia, entre outros, e dos chamados novos movimentos sociais urbanos, referentes a grupos de negros, jovens, mulheres, LGBTs, entre outros, de maneira a assegurar uma representação mais abrangente e expressiva da população, que deveria se orientar também pela territorialidade, com a representação de diferentes regiões da metrópole. À gestão democrática caberia ainda viabilizar a participação de representações dos executivos e legislativos do Estado e dos municípios em conjunto com as representações da sociedade, em um Conselho Deliberativo, conforme aponta o Estatuto da Metrópole, ao contrário do projeto de lei apresentado pelo Governo do Estado do Rio de Janeiro.
Ao Conselho Deliberativo da Região Metropolitana deveria caber a definição de todo planejamento da RM, a começar por princípios, diretrizes, estratégias. A definição do escopo e das prioridades da atuação Metropolitana deveria considerar os recursos financeiros, técnicos e humanos possíveis de serem mobilizados a partir dos três entes federados, iniciativa privada e organizações da sociedade. À gestão democrática caberia acompanhar todo o processo de planejamento e gestão, tornando possível o controle social e a contínua correção de rumos, considerando a conjuntura política, social e econômica. A um Conselho Metropolitano representativo da sociedade caberia defender, enfaticamente, a redução das desigualdades sociais, econômicas, infraestruturais e ambientais.
A nosso ver, a redução das desigualdades expressas no território é o principal desafio da Governança Metropolitana e está diretamente associado à construção de uma cidade mais justa e solidária, que encontra melhor definição no Estatuto das Cidades, quando aponta como fundamental “o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, ao transporte, aos serviços públicos, trabalho e lazer, para as presentes e futuras gerações” (E.C., 2001). Às políticas públicas metropolitanas caberia, a princípio, buscar a universalização dos direitos apontados no Estatuto da Cidade.
A Governança Metropolitana não é de interesse exclusivo do executivo e do legislativo estadual, mas também responsabilidade da União e dos municípios. À União cabe esclarecer sobre a importância de investimentos públicos em equipamentos sociais e infraestrutura, independentemente dos tetos e limites impostos pelas diretrizes neoliberais, uma vez que se trata de territórios onde se agravam progressivamente as vulnerabilidades sociais. Aos municípios cabe informar e sensibilizar sobre a importância da sua participação ativa no processo de planejamento metropolitano, que deverá ocorrer mesmo sem o envolvimento dos gestores locais.
No mesmo sentido, cabe questionar o envolvimento das organizações da sociedade. Cabe ressaltar que o processo de Governança Metropolitana desperta várias dúvidas quando a sua viabilidade. No seminário do PDUI da Região Metropolitana de São Paulo, realizado na Universidade Federal do ABC, em São Bernardo em novembro de 2016, a Professora Ermínia Maricato apresentou uma reflexão avaliando que há uma série de fatores contrários a articulação administrativa metropolitana: interesses de câmaras de vereadores, prefeitos, elites locais, governadores que não querem contrariar interesses paroquiais, etc. Ermínia questiona; “De onde pode surgir a força política que vai impulsionar uma administração metropolitana? ” No seu entendimento pode existir uma frágil possibilidade na articulação de sindicatos de profissionais e acadêmicos. Este questionamento está posto para a sociedade. Se as organizações da sociedade não conseguiram alcançar melhores resultados quando da participação em Planos Diretores Municipais, como pretender melhor performance numa escala onde há uma complexidade territorial e institucional muito maior?
No mínimo, às entidades representativas da sociedade, pelo menos àquelas comprometidas com a justiça social e a redução das desigualdades, caberia a organização de um fórum independente do Estado, para acompanhamento e debate das medidas pertinentes ao Planejamento e à Governança Metropolitana. Na forma como está sendo organizado e conduzido pelo Governo do Estado do Rio de Janeiro, o PDUI tende a se tornar apenas mais um plano guardado nas gavetas da burocracia. E a Governança Metropolitana, tende a se tornar mais um espaço para lobby de projetos de interesse privados.